Вуз имеет право на деятельность

Справочник абитуриента

• Обучение в вузе
• Формы обучения
• Стипендия в вузе
• Отсрочка от армии

• Платное обучение
• Сколько стоит обучение в вузе
• Образовательный кредит

Лицензия и аккредитация

Лицензия и аккредитация конкретного вуза – момент, на который обязательно должны обратить внимание абитуриенты. Именно лицензии вузов позволяют им вести образовательную деятельность. Документ выдается Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) на основании заключения специальной экспертной комиссии, которая оценивает все имеющиеся у вуза ресурсы для подготовки квалифицированных специалистов (оснащение учебного процесса, оборудование учебных аудиторий, соблюдение санитарных и гигиенических норм, укомплектованность профессорско-педагогического штата и т.д.). Лицензию должен иметь как головной вуз, так и все его филиалы. Раньше лицензия выдавалась учебному заведению на пять лет, в настоящий момент вузы получают «бессрочную» лицензию. Проверить, имеет ли вуз или его филиал действующую лицензию, можно на сайте Рособрнадзора http://lic.obrnadzor.gov.ru/.

Аккредитация вузов свидетельствует о том, что образовательные программы вуза и качество подготовки выпускников соответствуют государственным стандартам в образовании. Документ выдается Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) на 5 лет, после чего необходимо повторно пройти процедуру аккредитации.

В приложении к свидетельству об аккредитации перечислен список аккредитованных программ, указан аккредитационный статус по виду учебного заведения (университет, академия или институт), ступени образования в вузе, наименования филиалов и степени (квалификации), которые будут присваиваться выпускникам. При подаче документов в учреждения образования абитуриенты должны проверить уровень аккредитации вузов и заверить факт ознакомления с этой информацией в письменном виде.

Что делать студенту, если вуз лишили аккредитации

Чем грозит лишение аккредитации

В 2017 году Рособрнадзор лишил аккредитации и лицензии десятки университетов по всей стране. В последние месяцы сотни студентов МИТРО, Первого московского юридического института, Московской академии экономики и права и других вузов остались за бортом высшего образования, причем многие – перед защитой дипломов. Учащиеся беспокоятся о будущем своего образования, и не зря. Университет без аккредитации не имеет права выдавать дипломы государственного образца, ведь наличие аккредитации как раз означает, что качество образования соответствует федеральным стандартам. Теряются и другие привилегии: учащимся больше не гарантируют отсрочку от армии, учреждение не может использовать налоговые льготы или маткапитал при оплате обучения.

В случае потери аккредитации вуз должен в течение пяти рабочих дней сообщить об этом учащимся, а также разместить объявление в Интернете. Однако, как правило, руководство до последнего утаивает информацию, и для многих студентов новость становится неожиданностью.

Отсутствие аккредитации не лишает вуз возможности обучать студентов. В соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» вуз закроется, только если потеряет лицензию. Лишенный аккредитации университет может выдать собственный диплом – негосударственного образца, но такая «корочка» не имеет ценности.

Как перевестись в другой вуз

Если студент не желает остаться недоучкой, единственный выход – завершить обучение в другом месте. Порядок перевода из вуза, лишенного аккредитации, регулирует Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации». В нем прописана специальная процедура, которая гарантирует соблюдение прав учащихся. По закону, вуз обязан обеспечить перевод студентов в другие университеты с сохранением условий обучения. Студент вправе рассчитывать на ту же специальность, форму и стоимость обучения, курс.

По словам генерального директора юридического бюро «Амелин и Копыстыринский» Александра Амелина, срок перевода не зависит от времени учебного года.

Он добавляет, что при этом специальность можно и поменять. Тогда в заявлении нужно написать о желании перевестись на другую образовательную программу.

Если студент не согласен с переводом, он может получить справку и самостоятельно переводиться в другие вузы. Однако, как считает Григорий Шабанов, в этом случае ни один серьезный вуз его не возьмет. Поэтому студенту нужно постараться выбрать лучший вариант из тех организаций, которые ему предлагает на выбор ректорат. Как только студент выбрал новый вуз, стоит обратиться в эту организацию и уточнить, действительно ли она осуществляет перевод, а также еще раз проговорить условия, которые будут сохранены.

Деятельность негосударственных вузов регулируется различными отраслями права

Деятельность негосударственных вузов регулируется различными отраслями права (гражданским, земельным, трудовым, финансовым и другими), что оказывает влияние на их правовое положение. Вместе с тем, предметом настоящего исследования является именно административно - правовой статус негосударственных вузов, регулируемый нормами административного права.

На административно - правовой статус негосударственного вуза влияет наличие у него административной правоспособности и административной дееспособности . Для того, чтобы вуз мог реализовать свои права и приобретать обязанности, он должен обладать и административной право — и дееспособностью. В юридической литературе встречается такой термин, как «административная правосубъектность», которая включает комплекс принадлежащих им прав и обязанностей, реализуемых во взаимоотношениях с субъектами исполнительной власти и гражданами» . Структурными элементами административной правосубъектности являются административная правоспособность и административная дееспособность.

Полагаем необходимым определить, с какого момента у негосударственного высшего учебного заведения возникают административная правоспособность и административная дееспособность.

Ст. 10 п.З Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» закрепляет, что право юридического лица в части ведения финансово - хозяйственной деятельности, предусмотренной уставом, возникает у высшего учебного заведения с момента его государственной регистрации, а право на реализацию образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования и на льготы, предусмотренные законодательством Российской Федерации, возникает с момента выдачи ему лицензии.

Негосударственный вуз подлежит государственной регистрации в уполномоченном государственном органе в порядке, определяемом законом 0

государственной регистрации юридических лиц. Статья 2. Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 8 августа 2001 г. определяет, что государственная ре- гистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»

Во исполнение Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» было принято Постановление Правительства РФ от 17 мая 2002 г. № 319 , которым определялось, что на Министерство Российской Федерации по налогам и сборам возлагаются функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего начиная с 1 июля 2002 г. государственную регистрацию юридических лиц.

В обращении МНС РФ от 1 июля 2002 г. «О государственной регистрации юридических лиц» отмечается, что Правительство Российской Федерации приняло данное решение прежде всего в интересах юридических лиц, с целью сокращения административных барьеров и реализации принципа «одного окна».

Благодаря переходу на заявительный принцип, существенно упрощается сама процедура государственной регистрации юридических лиц, и в результате появляется возможность объединения двух направлений деятельности исполнительной власти: государственной регистрации юридических лиц и их постановки на учет в налоговых органах.

Кроме того, реализация принципа «одного окна» будет способствовать взаимодействию регистрирующего органа с государственными органами, осуществляющими в связи с выполнением своих функциональных обязанностей учет юридических лиц.

С 1 июля 2002 года во всех территориальных налоговых органах Российской Федерации осуществляется государственная регистрация юридиче- ских лиц при их создании, реорганизации, ликвидации, внесении изменений в учредительные документы, внесении изменений, касающихся сведений о юридическом лице, но не связанных с внесением изменений в учредительные документы.

Негосударственное высшее учебное заведение получает право на ведение образовательной деятельности и на льготы, установленные законодательством Российской Федерации, со дня выдачи ему лицензии.

Сведения о создании, реорганизации и ликвидации высших учебных заведений представляются в федеральный орган управления образованием.

Лицензирование деятельности высшего учебного заведения осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Отсюда можно сделать вывод, что у высшего учебного заведения, в части ведения финансово - хозяйственной деятельности, административная правоспособность и административная дееспособность возникают одновременно с момента государственной регистрации. Следует заметить, что «отказ в регистрации образовательного учреждения не допускается по мотивам нецелесообразности» . Что же касается основной деятельности вуза — реализации образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования и права на льготы, предусмотренные законодательством РФ, то административная правоспособность возникает с момента государственной регистрации, а административная дееспособность - с момента получения лицензии. «•Следует также заметить, что высшее учебное заведение имеет право выдавать дипломы государственного образца о высшем и послевузовском профессиональном образовании.

Поэтому право вуза выдавать дипломы государственного образца (административная правоспособность) возникает с момента государственной регистрации, а реализация самого права (административная дееспособность) - с момента его государственной аккредитации по результатам аттестации высшего учебного заведения.

На основании изложенного можно сделать вывод, что административная правоспособность у высшего учебного заведения в вопросах образовательной деятельности возникает с момента государственной регистрации. Что же касается административной дееспособности, то она зависит от определенных в законе юридических фактов — получения лицензии, а также прохождения государственной аттестации и аккредитации.

Поскольку негосударственный вуз - коллективный субъект административного права, он вступает в отношения с другими субъектами как единое целое. Отсюда необходимо определить, кто в вузе вправе вступать в административно — правовые отношения.

aaan Анализ статей законов «О некоммерческих организациях» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» aaak sssn

Анализ статей законов «О некоммерческих организациях» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» показывает, что права и обязанности предоставляются всему учебному заведению.

Безусловно, сам вуз не может представлять свои интересы и вступать в конкретные отношения, а делает это через определенных лиц, полномочия которых закрепляются в уставе высшего учебного заведения. Справедливо отметил А.П. Коренев по отношению к общественным объединениям: «Общественные объединения в соответствии со своими уставами могут наделять руководителей объединений полномочиями выступать от имени объединения и совершать юридически значимые действия. В этих случаях руководители. объединения выступают в качестве субъекта права, в том числе и адми- нистративного» Такой же порядок приемлем и для негосударственных вузов.

Так, например, в соответствии с уставом Белгородского университета потребительской кооперации ректор представляет университет во всех организациях, учреждениях, предприятиях, органах государственной власти и управления внутри страны и за рубежом, несет ответственность за подготовку высококвалифицированных специалистов, руководство образовательной, научной, воспитательной работой и организационно — хозяйственной деятельностью вуза, исполнение законодательства Российской Федерации и другие; декан осуществляет свою работу под непосредственным руководством проректора и несет полную ответственность за результаты деятельности факультета; заведующий кафедрой несет полную ответственность за результаты деятельности кафедры.

Отсюда вытекает вывод, что от имени негосударственного вуза права и обязанности осуществляют как непосредственный руководитель, так и иные лица, входящие в администрацию вуза, наделенные такими полномочиями учредителем по согласованию с педагогическим коллективом.

По общему правилу, предметом административного права являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере организации и функционирования органов исполнительной власти. Эти отношения являются основными для административного права. В свою очередь, ряд авторов в качестве административно — правовых называют внутриорганизационные отношения во всех государственных органах, а также отношения, складывающихся в процессе общегосударственной контроль-

ной деятельности . В данных отношениях всегда присутствует обязательный субъект - орган государственной власти.

В свою очередь, может возникнуть вопрос: регулируется ли нормами административного права внутриорганизационная деятельность негосударственных высших учебных заведений, закрепленная в законах «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и Уставе негосударственного вуза и соответственно можно ли относить полномочия, закрепленные в уставе вуза к административно - правовому, статусу.

На наш взгляд, ответ на данный вопрос дает Ю.М. Козлов, который отмечает, что «. внутри системы общественной организации невозможно существование административных правоотношений, поскольку здесь не обнаруживается проявления государственного управления в собственном (специальном) смысле слова, нет и субъекта этого вида . государственной деятельности» . Поэтому считаем, что отношения, складывающиеся также и в системе негосударственного высшего учебного заведения, не входят в предмет административного права и не могут рассматриваться как объект административно — правового регулирования. Поэтому экономическая деятельность вузов, вопросы налогообложения, комплектования штатов, права и обязанности участников образовательных отношений находятся за рамками нашего диссертационного исследования.

Аккредитация и лицензирование вузов

Даже если сегодня с документами у выбранного вами вуза всё в порядке, ситуация может измениться. Она меняется ежегодно. Когда вуз только открывается, он проходит процедуру первичного лицензирования и получает право вести образовательную деятельность по тем или иным специальностям. Затем его ждет постлицензионный контроль (не чаще, чем один раз в 2 года). Позднее подходит срок повторного лицензирования (лицензия выдается на пять лет).

Процедура аккредитации также проходит, как правило, раз в 5 лет. Она призвана подтвердить надлежащее качество образования в этом образовательном учреждении и право выдачи дипломов государственного образца. А также по прохождении аккредитации становится понятно, что же это за учебное заведение на самом деле: университет, академия или институт. Правда, став однажды университетом, вуз не гарантирует ни себе, ни студентам, что подтвердит этот статус в дальнейшем.

Лицензию и свидетельство об аккредитации вы можете требовать непосредственно в приемной комиссии. Смотрите на дату выдачи - и подсчитывайте, до какого года действуют оба документа! В электронном виде они должны быть размещены на сайте вуза. В крайнем случае уточните информацию о вузе непосредственно в Рособрнадзоре.

У Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова подобные документы можете не проверять. У главного университета России свой особый статус, к тому же МГУ продвигает идею даже о том, чтобы выдавать собственные дипломы.

По отношению к процедуре аккредитации нет разницы, какой вуз ее проходит - государственный или нет. Качество образования в негосударственных вузах вполне способно удовлетворять аккредитационным требованиям. (Другое дело - прогнозируемое в связи с кризисом изменение платежеспособности тех, кто будет учиться на платной основе где бы то ни было.) К тому же со временем Рособрнадзор собирается разработать механизмы учета негосударственной позиции частных вузов в государственной процедуре аккредитации.

Аккредитация учебной программы

От аккредитации самого учебного заведения следует отличать аккредитацию программ и всего того, что имеет отношение к содержанию и средствам образования (учебники, проверочные тесты). Аккредитация программы - это утверждение ее Министерством науки и образования РФ. Программа получает аккредитацию не раньше, чем проходит первый выпуск студентов. У одного и того же вуза, наряду с аккредитованными образовательными программами, могут быть неаккредитованные - скажем, новые. При выборе вуза (в крайнем случае - при подаче документов) обращайте внимание на то, какие образовательные программы аккредитованы, а какие - нет. Такое может встретиться часто, тем более что большое количество образовательных программ аккредитацию не проходят. И главная причина отказа в аккредитации - неудовлетворительное качество образования. (По сравнению с программами, даже у вузов в целом дела с аккредитацией обстоят лучше. Так, несмотря на то, что на октябрьской аккредитационной комиссии 2 университета из 6 не подтвердили свой статус, всё же за последние 4 года практически не было вузов, которые аккредитацию пройти не смогли вовсе.) По неаккредитованным программам диплом государственного образца выдать не могут.

Что делать, если вы заплатили за обучение, и вам не нравится, как вас учат, - а до государственных проверок в вашей альма-матер еще далеко? Студенты-платники, которых не устраивает качество образования, теоретически могут обращаться с претензиями в территориальные органы управления образованием. Впрочем, сначала лучше перечитать свой же договор с вузом. Допустим, студента, не полностью внесшего оплату за обучение, не допустили до сессии. Но в контракте это условие может быть зафиксировано заранее. Старайтесь контролировать сами, хорошо ли вам преподают. Интересно, в каких облаках витал тот уральский заочник, который только по окончании университета обнаружил, что его плохо выучили, и подал в суд. Дело, конечно, завели, рассмотрели (это было в прошлом году) - но исковые требования оставили без удовлетворения.

Что подвергается проверке?

И вот наступает аккредитация - та самая «неожиданная» угроза вузу, в который вы, надеемся, благополучно поступите. Представитель Рособрнадзора организует проверку и приглашает примкнуть к ней специалистов, способных провести анализ качества образования по своей специальности. Перед проверкой преподаватели могут повысить требования к студентам, поскольку тех будут тестировать, чтобы вуз подтвердил свою репутацию, - это значительная часть всех инспекторских действий. Тестируют студентов выборочно, не всех. Проверочные тесты стандартизованы и называются АПИМ (аттестационно-педагогические измерительные материалы). Преподаватель на своих обычных лекциях отклонялся от стандарта? Это его вина.

Проверке подвергаются аккредитационные показатели - не только качество обучения, но и научная деятельность (кстати, эксперты из ГУ-ВШЭ утверждают, что научной работой сегодня занимаются не более 19 % из 330 000 преподавателей вузов). Во время аккредитации эксперты проверяют и лицензионные показатели - оценивают условия образовательной деятельности и подбор кадров.

Особое внимание отныне станут уделять сайтам вузов. Как оказалось, раньше там размещались в том числе и недостоверные сведения - заявляли о наличии лицензии, которая на самом деле приостановлена или отозвана, или предлагали специальности, которых нет в действующей лицензии вуза. Несмотря на то, что здесь идет речь о лицензии, требование говорить о ней правду на сайте - это не лицензионное, а аккредитационное требование. Прозрачность, доступность информации, как и ее достоверность, - всё это тоже аккредитационные требования.

На сайте должен быть представлен перечень всех специальностей и направлений подготовки студентов, указана возможность обучения по всем формам, которые только есть в вузе (по очной, вечерней или заочной), и обозначено наличие военной кафедры. Казалось бы, всё это нет нужды перечислять в аккредитационных требованиях, потому что всё это само собой разумеется. Увы, доверчивые граждане верят не только интернет-блефу, что институт - это якобы университет, но и объявлениям, которые клеил прямо на зданиях церквей недавно пойманный в Москве мошенник. Он представлялся ректором Института духовной культуры святых Кирилла и Мефодия и успел собрать со своих студентов немалые средства.

Если Рособрнадзор видит основания лишить вуз аккредитации, сначала он может сделать предупреждение, с тем чтобы вуз улучшил ситуацию.

На это дается время. Например, Воронежскому госуниверситету отвели полгода на то, чтобы привести в порядок график обучения юристов и экономистов. Справедливо? Да. Однако не всё можно улучшить за полгода. Скажем, финансирование вузов - вне зависимости от мирового кризиса - остается неизменным. И если бы критике подверглось устаревшее лабораторное оборудование, то новое так просто не купишь. А приобрести всю необходимую актуальную научную литературу, возможно, относительно легко только в Москве. Имеет ли вуз право жаловаться на тяжелое материальное положение? Это помогает выяснить камеральная проверка - когда проверяется, как вуз расходует бюджетные средства. В ходе аккредитации такой вид контроля также возможен.

Неисполнение требований ведет к приостановлению лицензии или аккредитации вуза. А если в процессе проверки вуз «остался в живых», но не подтвердил статус университета, он переходит в статус академии или института. Так произошло с Барнаульской педагогической ныне уже академией и с Петербургским архитектурно-строительным теперь просто институтом (когда-то знаменитым ЛИСИ).

Студент вуза, потерявшего аккредитацию, уже не может получить диплом государственного образца (а просто диплом этого вуза - получить вправе). Когда есть желание пройти непременно государственную итоговую аттестацию, это можно сделать в другом, аккредитованном вузе. А если итоговая аттестация еще нескоро, и вы хотите перевестись в аккредитованный вуз, чтобы учиться, то на новом месте вам придется сдать зачеты и экзамены по предметам, составляющим академическую разницу в учебном плане.

Некогда аккредитованный, вуз предоставлял отсрочку от службы в армии? Не продлив аккредитацию, он теряет право давать и отсрочку от армии.

Если вы поступите в филиал, а он не продлит аккредитацию, вы сможете пройти госаттестацию в головном вузе. Другой вопрос, поступать ли в филиал: эти подразделения вузов оказались сейчас в группе риска. Раньше просторные корпуса, замечательная библиотека и роскошный профессорско-преподавательский состав головного вуза в другом городе автоматически позволяли аттестовать по этим критериям и его филиал. Теперь все эти условия должны быть соблюдены в самом филиале, иначе тот просто ликвидируют. Так, последнее предупреждение получил филиал Московского института экономики, менеджмента и права в Воронеже, а многие филиалы вузов так и вовсе уже закрыты.

Через год после лишения статуса университета вуз может снова попытать счастья. Но он вправе и оставаться институтом, если его руководство сочтет факт разжалования справедливым. А когда проверка ставит под угрозу само существование вуза, то дожидаться ее вовсе необязательно. Так, представительства ВЗФЭИ в Калаче и Россоши, вопреки правилам проводившие образовательную деятельность (учить студентов разрешено только головным вузам и филиалам), свернули свою работу сами.

Разработка процедуры аккредитации вузов продолжается. Сие означает, что среди аккредитационных требований скорее всего возникнут новые. А для вас это значит, что при выборе вуза вам придется быть еще внимательнее.

Что такое лицензия учебного заведения?

Лицензирование – это процедура, которая устанавливает соответствие условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых учебным заведением, условиям, предусмотренным Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным Правительством Российской Федерации. Например, соблюдение строительных норм и правил, а также санитарных и гигиенических норм, наличие требуемых оборудованных учебных помещений и территорий, выполнение условий обеспечения медицинским обслуживанием работников и обучающихся, наличие учебных планов по заявленным специальностям, установление объемов учебной нагрузки, оснащенность учебного процесса, укомплектованность профессорско-преподавательского состава .

Положительным результатом данной процедуры является выдача государственной Лицензии на право ведения образовательной деятельности. Любое учебное заведение получает право на ведение образовательной деятельности только с момента ее получения.

Следует отметить, что лицензия имеет Приложение, в котором указывается перечень всех специальностей, по которым учебное заведение имеет право вести образовательную деятельность. Также в приложении к лицензии содержится информация о действующих филиалах головного вуза и их специальностей. Если в приложении к лицензии головного вуза отсутствует информация о каком-либо филиале или в частности отдельной его специальности, то учебное заведение действует незаконно. При обнаружении подобных нарушений лицензия, имеющаяся у учебного заведения, может быть аннулирована.

Процедуру лицензирования осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Это может быть интересным:

2.5 Лицензирование образовательной деятельности вуза

Как выше было сказано, вуз одновременно подпадает под режим специальной и ограниченной правоспособности, так как образовательная деятельность образовательного учреждения подлежит лицензированию. В целях выявления сути лицензирования образовательной деятельности вуза остановимся более подробно на общих вопросах лицензирования.

Институт лицензирования в современной России является сравнительно новым явлением 165 . Его правовая природа до настоящего времени является предметом научных споров. Одни авторы рассматривают институт лицензирования в качестве лицензионно-разрешительной системы и относят его к сфере административной деятельности 166 . Д.В. Осинцев, например, под лицензионно-разрешительной системой рассматривает самостоятельное направление деятельности исполнительной власти, основанное на особом порядке сочетания способов правового регулирования и средств административно-правового воздействия, определяющих порядок правоприобретения, правореализации и прекращения правообладания специальным административно-правовым статусом. Сущность этого государственного управленческого института состоит в санкционировании, официальном признании за конкретными субъектами возможности заниматься отдельными видами деятельности, требующими профессионального выполнения специальных правил, а также в контроле за фактически осуществляемыми действиями 167 .

Другие авторы относят лицензирование к элементам содержания правоспособности юридического лица 168 . Согласно п. 3 ст. 49 ГК РФ правоспособность юридического лица возникает с момента его создания, а созданным оно считается с момента его государственной регистрации (п. 2 ст. 51 ГК РФ). Одним из элементов содержания правоспособности юридического лица является право на осуществление определенных видов деятельности. Реализация права на осуществление деятельности, подлежащей лицензированию, возможна только с момента получения лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами (абз. 2 п. 3 ст. 49 ГК РФ). В ст. 33 Закона об образовании, ст. 10 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании положения ГК РФ о правоспособности юридического лица конкретизированы следующим образом: права юридического лица у образовательного учреждения в части ведения финансово-хозяйственной деятельности, предусмотренной его уставом и направленной на подготовку образовательного процесса, возникают с момента регистрации образовательного учреждения; право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации, возникают у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии (разрешения).

В правоприменительной практике лицензирование относят к числу гражданско-правовых институтов, хотя при этом и не отрицается, что лицензирование, как деятельность по выдаче специального разрешения на ведение соответствующей деятельности уполномоченными на то органами, может содержать элементы административно-правовых отношений 169 .

На наш взгляд, институт лицензирования выступает в качестве многофункционального института (является точкой отсчета возникновения у субъекта реального права на осуществление деятельности, подлежащей лицензированию, и формой государственного контроля за осуществлением деятельности, представляющей потенциальную опасность для окружающих). Данная многофункциональность позволяет сделать вывод о междисциплинарном характере института лицензирования.

Вопросам лицензирования образовательной деятельности посвящены как нормы Законов об образовании и о высшем и послевузовском профессиональном образовании (соответственно ст. 33 и ст. 10), так и специальный акт – Положение о лицензировании образовательной деятельности 170 . Первый специальный акт по вопросу лицензирования образовательной деятельности, в котором была определена технология осуществления лицензирования, в Российской Федерации был принят в 1994 г 171 . Основное отличие Положения о лицензировании образовательной деятельности от Временного положения о лицензировании учреждений среднего, высшего, послевузовского профессионального и соответствующего дополнительного образования заключается в следующем. Во-первых, сфера применения Положения намного шире сферы применения Временного положения: а) наряду с образовательной деятельностью учреждений среднего, высшего, послевузовского профессионального и соответствующего дополнительного образования, Положение распространяется и на образовательную деятельность по программам дошкольного, общего (начального, основного, среднего (полного) образования), дополнительного образования детей, профессиональной подготовки, профессионального начального образования; б) Положение распространяется не только на образовательные учреждения (организации), научные организации, но и образовательные подразделения организаций, ведущие профессиональную подготовку 172 . Во-вторых, в Положении отсутствуют общие положения о лицензировании образовательной деятельности: не указаны цель, принципы лицензирования.

Сущность любого правового инструмента легче распознаваема, если известны его цели, задачи, функции, принципы и т.д. Так как в Положении о лицензировании образовательной деятельности они отсутствуют, обратимся к Временному положению о лицензировании образовательной деятельности. В нем под целью лицензирования понималось обеспечение и защита права граждан РФ на получение профессионального образования, создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития учреждений профессионального образования различных организационно-правовых форм (п. 2). Данная цель, на наш взгляд, может быть достигнута за счет закрытия доступа на рынок образовательных услуг непрофессионалов, которые могут причинить вред правам, законным интересам и здоровью граждан. Эта цель достигается посредством установления довольно жестких требований, предъявляемых к соискателям лицензии (о них речь будет идти ниже).

Вопрос о целях лицензирования непосредственно связан с вопросом о критериях, которыми руководствуется законодатель при отнесении того или иного вида деятельности к лицензируемым видам деятельности. Критерии определения данных видов деятельности обозначены в ст. 4 Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»: 1) возможность нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации; 2) регулирование этих видов деятельности не может осуществляться иными методами, кроме как лицензирование. В юридической литературе данные признаки представлены через вредоносность для граждан и государства и методическую несостоятельность иных мер 173 .

Анализ видов деятельности, включенных в перечень лицензируемых видов деятельности 174 , свидетельствует о том, что указанные критерии подлежат применению не в совокупности, а в отдельности. Кроме того, в первом критерии определения лицензируемых видов деятельности вредоносность предусматривается только в отношении граждан, обороны и безопасности государства, культурного наследия народов РФ. Однако при осуществлении тех или иных видов деятельности вред может быть причинен и юридическим лицам, Российской Федерации (в иных сферах, не связанных с обороной и безопасностью), субъектам РФ, муниципальным образованиям.

Второй признак определения лицензируемых видов деятельности (регулирование этих видов деятельности не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием) вообще трудно поддается комментарию. На первый взгляд, данный критерий мог бы означать, что лицензирование является единственным способом контроля государства за осуществлением подлежащей лицензированию деятельности 175 . Тем не менее, это не так. Наряду с лицензированием, как видом государственного контроля за осуществлением отдельных видов деятельности, выполнением работ, оказанием услуг, можно назвать и иные способы контроля со стороны государства: стандартизация, обязательная сертификация и т.д. Данный вывод обусловливает последующий вопрос: возможно ли одновременное осуществление иного государственного контроля над соответствующей деятельностью наряду с лицензированием? По крайней мере, из анализа лицензируемых видов деятельности и деятельности, подлежащей сертификации, следует положительный ответ 176 . В то же время, цели данных процедур различны. В процессе лицензирования исследуются вопросы: кто, в каких условиях и какими способами будет осуществлять подлежащую лицензированию деятельность; посредством же сертификации выясняется вопрос о соответствии результата деятельности нормативным требованиям. В связи с изложенным следует, что установление нескольких видов государственного контроля в отношении одного вида деятельности в принципе возможно, однако данные процедуры не должны дублировать друг друга. Что касается лицензирования как формы государственного контроля, то оно будет только тогда эффективным, на наш взгляд, если систематически будет осуществляться последующий лицензионный контроль. В противном случае государство возлагает на институт лицензирования исключительно фискальную функцию.

О. Олейник в качестве критерия признания того или иного вида деятельности лицензируемым видит публичный интерес. Этот интерес, на ее взгляд, может обосновываться следующими соображениями:

• деятельность является опасной для неограниченного круга лиц, не участвующих в ее осуществлении (например, захоронение отходов, сбросы загрязняющих веществ и пр.);

• деятельность вовлекает в свою среду неограниченный круг участников, включая их имущество (инвестиционные фонды, банковская деятельность и др.);

• деятельность является слишком доходной и подлежит повышенному налогообложению и дополнительному контролю в этой связи (производство, хранение и оптовая продажа алкогольной продукции) 177 .

Д.В. Осинцев, в свою очередь, выделяет следующие основания лицензирования отдельных видов деятельности:

• деятельность требует квалифицированного и профессионального ведения в определенных формах, способами и в пределах, установленных правовыми актами;

• невыполнение названных условий характеризует деятельность как опасную для неограниченного круга субъектов;

• деятельность, определяемая указанными признаками, получила широкое распространение 178 .

Два первых основания лицензирования, на наш взгляд, указаны вполне справедливо. Последний же критерий не подтверждается анализом видов деятельности, приведенных в ст. 17 Закона о лицензировании. Более того, если деятельность и не получила широкое распространение, но представляет потенциальную опасность для окружающих, то она также должна быть включена в перечень лицензируемых видов деятельности.

В юридической литературе были предложены и иные критерии определения круга лицензируемых видов деятельности 179 .

Представляется, что фактически при определении видов деятельности, подлежащих лицензированию, в большинстве случаев законодатель руководствовался критерием вредоносности деятельности. Вредоносность может проявиться как следствие несоблюдения технологического процесса осуществляемой деятельности, который предполагает наличие технических устройств, оборудования, механизмов (деятельность данных объектов представляет собой источник повышенной опасности). Для получения разрешения на эксплуатацию эти объекты подвергаются государственному надзору. Эта деятельность может осуществляться только специалистами в соответствующей области. При осуществлении других видов деятельности в целях избежания причинения имущественного вреда требуется наличие квалифицированных специалистов в данной сфере отношений (например, деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами и др.). К данной группе видов деятельности следует отнести и те виды деятельности, на которые хотя и не распространяется Закон о лицензировании, но они подлежат лицензированию на основании иных специальных актов (биржевая, нотариальная, страховая деятельность, деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг). Вредоносность здесь может проявиться в причинении крупных убытков в результате неквалифицированных действий исполнителя.

Кроме того, как выше было сказано, в перечень ст. 17 Закона о лицензировании включены и такие виды деятельности, которые не подпадают под вышеуказанные критерии. Например, деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино). Можно предположить, что при включении данного вида деятельности в указанный перечень законодатель руководствовался публичными имущественными интересами: в орбиту лицензируемых видов деятельности включены и те виды, которые в настоящее время востребованы в жизни и приносят большой доход. А это уже не что иное, как фискальный контроль 180 . Вывод о том, что при включении данного вида (деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино)) в перечень лицензируемых видов деятельности законодатель руководствовался не соображениями вредоносности, косвенно вытекает из содержания ст. 1062 ГК РФ.

Согласно ст. 12 Закона о лицензировании лицензирующие органы в целях недопущения вреда лицензиатами обязаны осуществлять последующий надзор за лицензируемой деятельностью. Анализ Положений о лицензировании отдельных видов деятельности свидетельствует о том, что на лицензирующие органы возлагается последующий контроль за соответствием деятельности лицензионным требованиям и условиям. В результате такого систематического контроля, как предполагает законодатель, можно предотвратить нанесение вреда. Отсутствие последующего контроля лишает лицензирование функции государственного регулятора и придает ему фискальный характер 181 .

Таким образом, критерием определения лицензируемых видов деятельности должна выступать вредоносность, которая может быть предотвращена посредством осуществления последующего лицензионного контроля. В то же время, действующий Закон о лицензировании к лицензируемым видам деятельности относит и такие, которые не отвечают признаку вредоносности.

Аналогичный критерий определения видов деятельности, подлежащих лицензированию, предусмотрен и иностранным правовым порядком. Например, в Республике Беларусь в качестве такого основания выступает возможность причинения вреда интересам государства, а также здоровью людей и природной среде 182 ; в Германии – использование в производстве оборудования, нуждающегося в систематическом специальном контроле, и характер деятельности, для занятия которой предприниматели нуждаются в особой квалификации, являющейся предпосылкой получения соответствующего разрешения 183 .

На образовательную деятельность Закон о лицензировании отдельных видов деятельности не распространяется (п. 2 ст. 1 ); в перечне федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, закрепленном в постановлении Правительства РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» 184 , Министерство образования и науки РФ отсутствует. Однако представляется, что причиной отнесения образовательной деятельности к лицензируемым видам деятельности также является фактор потенциальной вредоносности. Однако вредоносность при осуществлении образовательной деятельности может проявиться, в большей мере, в причинении обучающемуся неимущественного вреда. Кроме того, некачественно оказываемые образовательные услуги представляют собой потенциальную опасность и для публичного правопорядка.

В соответствии с Положением о лицензировании образовательной деятельности не все виды образовательной деятельности подлежат лицензированию. В частности, не подлежит лицензированию деятельность в форме разовых лекций, стажировок, семинаров и других видов обучения, не сопровождающихся итоговой аттестацией и выдачей документов об образовании и (или квалификации), а также индивидуальная трудовая педагогическая деятельность, в том числе в области профессиональной подготовки (п. 2). Не подлежит лицензированию и проведение семинаров-практикумов при соблюдении вышеизложенных условий, а документы, выдаваемые по завершению таких мероприятий, не будут являться документами об образовании 185 . Думается, что вполне обоснованно в перечень видов образовательной деятельности, не подлежащих лицензированию, не попала деятельность в форме разовых лекций, стажировок и т.д. Ведь данную деятельность могут оказывать образовательные учреждения (организации), научные организации, имеющие лицензию на право проведения основных образовательных программ.

В Законе о лицензировании отдельных видов деятельности к основным принципам лицензирования отнесено: обеспечение единства экономического пространства на территории РФ; установление единого перечня лицензируемых видов деятельности; установление единого порядка лицензирования на территории РФ; установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности; гласность и открытость лицензирования; соблюдение законности при осуществлении лицензирования (ст. 3). Во Временном Положении о лицензировании образовательной деятельности под основными принципами лицензирования понимался государственный характер и объективность (п. 3).

На наш взгляд, институт лицензирования образовательной деятельности должен основываться на следующих принципах: 1) обеспечение единства образовательного пространства на территории Российской Федерации; 2) установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации; 3) гласность и открытость лицензирования; 4) соблюдение законности при осуществлении лицензирования. Данные принципы лицензирования образовательной деятельности целесообразно закрепить в правовых актах об образовательной деятельности.

Право на осуществление подлежащей лицензированию деятельности возникает с момента получения лицензии. Лицензия (с лат.licentia) имеет несколько значений, но к исследуемому вопросу применимо следующее – это разрешение, выдаваемое на определенный срок компетентными государственными органами на ведение некоторых видов хозяйственной деятельности 186 . В ст. 2 Закона о лицензировании приведено следующее определение лицензии – специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Аналогичным образом определяет лицензию и ГК РФ (абз. 3 п. 1 ст. 49). Лицензия оформляется в форме административного акта, выдаваемого компетентным государственным органом по заявлению лицензиата. В этом проявляется отличие лицензии от административных актов, выдаваемых по инициативе самих государственных органов. Эта специфика, на взгляд В.С. Белых, позволяет рассматривать лицензию как особый вид договора между органами исполнительной власти и субъектами предпринимательства на осуществление отдельных видов хозяйственной деятельности 187 , т.е. по сути речь идет о договоре. Однако вряд ли можно согласиться с приведенной точкой зрения. Во-первых, при рассмотрении вопроса о выдаче лицензии отсутствует встречное согласование условий так называемого договора; во-вторых, лицензия выдается при условии надлежащего выполнения соискателем лицензии императивных норм, закрепленных в законе; в-третьих, никаких взаимных прав и обязанностей при этом между лицензиатом и лицензирующим органом не возникает.

Кроме того, по поводу сущности лицензии в юридической литературе была высказана точка зрения, что лицензия – это юридический факт в виде акта государственного органа; элемент юридического состава, который наряду с фактом государственной регистрации влечет возникновение специальной правоспособности 188 .

Представляется, что многие институты права содержат в себе подобную многофункциональность, но это не умаляет их основного предназначения. Лицензия в действительности представляет собой разрешение, выдаваемое компетентным органом, с наличием которой у лицензиата возникают соответствующие права.

В Положении о лицензировании образовательной деятельности содержится категориальный аппарат, смысл которого не раскрывается: лицензия, лицензирующий орган, соискатель лицензии; лицензионные требования к условиям осуществления образовательного процесса; реестр лицензий и т.д. Полагаем, что в целях единообразного понимания данных категорий Положение необходимо дополнить глоссарием. В настоящей работе при использовании данных категорий мы будем исходить из тех значений, которые закреплены в Законе о лицензировании отдельных видов деятельности.

Для получения лицензии соискатель должен представить в лицензирующий орган следующие документы: заявление учредителя, копию устава и свидетельства о государственной регистрации, справку о постановке на учет в налоговом органе с указанием идентификационного номера налогоплательщика и других документов, подтверждающих намерение соискателя лицензии и его правовой статус. Кроме того, к заявлению должны быть приобщены и документы, подтверждающие возможность надлежащим образом и в надлежащих условиях осуществлять образовательную деятельность и поддерживать надлежащий уровень жизни обучающихся:

• сведения о структуре соискателя лицензии, укомплектованности штатов, предполагаемой численности обучающихся, воспитанников;

• сведения о наличии у соискателя лицензии необходимых для организации образовательного процесса зданий и помещений, объектов физической культуры и спорта, общежитий, об обеспечении обучающихся воспитанников и работников питанием и медицинским обслуживанием с приложением копий документов, подтверждающих право соискателя лицензии на владение, пользование или распоряжение необходимой учебно-материальной базой в течение срока действия лицензии (с предъявлением оригиналов, если копии не заверены нотариусом);

• заключение органов государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ и Государственной противопожарной службы о пригодности используемых зданий и помещений для осуществления образовательного процесса; заключение Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ о соответствии учебно-материальной базы установленным требованиям (при подготовке водителей автотранспортных средств); лицензию Федерального горного и промышленного надзора России на эксплуатацию соответствующего оборудования;

• перечень дисциплин, входящих в каждую заявленную образовательную программу, с указанием объемов учебной нагрузки (для учреждений профессионального образования – аудиторной и внеаудиторной) по этим дисциплинам 189 ;

• сведения об обеспеченности учебной литературой и материально-техническом оснащении;

• сведения о кадровом обеспечении образовательного процесса, квалификации педагогических работников и условиях их привлечения к трудовой деятельности.

Федеральные лицензионные требования к условиям осуществления образовательного процесса по образовательным программам различного уровня и направленности, минимальные нормативы обеспеченности соискателя лицензии необходимой учебной и материальной базой, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов устанавливаются Министерством образования и науки РФ (п. 19 Положения о лицензировании образовательной деятельности). На сегодняшний день такие нормативы отсутствуют, за исключением нормативов обеспеченности профессорско-преподавательского состава и учебной базы в части, касающейся библиотечно-информационных ресурсов. В то же время Министерством образования и науки РФ утверждены формы бланков документов, представляемых на лицензионную экспертизу: сведения об укомплектованности штатов, предполагаемой численности обучающихся, воспитанников; сведения о зданиях и помещениях, используемых для организации и ведения образовательного процесса; социально-бытовое обеспечение обучающихся, воспитанников и работников; сведения об обеспеченности образовательного процесса учебной литературой или иными информационными ресурсами и материально-техническом оснащении; сведения об обеспеченности образовательного процесса специализированным и лабораторным оборудованием; сведения о местах проведения практик; сведения о педагогических кадрах 190 .

Требования к кадровому обеспечению учебного процесса, прежде всего, изложены в ГОС по конкретным специальностям. Так, в п. 6.2 Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности 021100 «юриспруденция» закреплено, что вести преподавание по общепрофессиональным дисциплинам могут преподаватели, имеющие базовое юридическое образование и/или ученую степень кандидата (доктора) юридических наук. При этом иметь ученую степень (звание) должны не менее 60 % преподавателей общепрофессиональных дисциплин. Доля штатных преподавателей и/или штатных совместителей по общепрофессональным дисциплинам должна быть не менее 30 %. Представляется, что данные требования необходимо конкретизировать, так как в п. 6.2 Стандарта не указано о необходимости обладания этими преподавателями ученых степеней (званий). Ведь может сложиться ситуация, что вся «научная» составляющая будет приходиться на почасовиков. Однако не является секретом тот факт, что в большинстве случаев на достижение высоких результатов обучения сориентированы в основном только штатные преподаватели. Данные размышления приводят к выводу, что в Стандарте должен быть закреплен и соответствующий процент штатных преподавателей с учеными степенями. Данный процент должен быть, на наш взгляд, не ниже чем пороговый уровень в 60 %. Однако вузу, осуществляющему образовательный процесс по новым направлениям, должны предоставляться определенные послабления. Министерством образования и науки РФ уже предприняты определенные шаги в этом направлении. Например, приказом Министерства образования РФ от 8.11.2000 г. применительно к процедуре аккредитации вуза были детализированы требования к количественному составу штатных преподавателей в зависимости от периода существования вузов (к сожалению, в приказе не затронут вопрос о проценте остепененности). В частности, были установлены требования к проценту преподавателей, работающих в вузе на полную ставку и его критериальные значения:

• для вузов, существующих до года, – не менее 15 % ,

• для вузов, существующих от года до трех лет, – не менее 20 %,

• для вузов, существующих от трех до пяти лет, – не менее 30 %,

• для вузов, существующих от пяти до девяти лет, – не менее 40 %,

• для вузов, существующих более девяти лет, – не менее 50 % 191 .

Из данного приказа не вполне ясно, почему так занижен процент преподавателей, состоящих в штате вуза, существующего на рынке образовательных услуг свыше девяти лет; почему в приказе указан срок существования вуза, а не срок подготовки специалистов по новым для вуза направлениям; как соотносятся между собой положения данного приказа и п. 6.2 Стандарта в отношении 30 % штатных преподавателей.

Требование о наличии в штате вуза 30 % профессорско-преподавательского состава по общепрофессиональным дисциплинам на момент лицензирования образовательной деятельности вряд ли обосновано (по крайней мере, для юридических вузов). Зачем принимать в штат преподавателей по общепрофессиональным дисциплинам в первые два года с момента открытия вуза, если в течение данного времени в основном осуществляется подготовка по обще-гуманитарным, социально-экономическим, общим математическим и естественно-научным дисциплинам.

Общие требования к учебно-методическому обеспечению учебного процесса изложены в ГОС по конкретным специальностям и направлениям. В частности, в п. 6.3 Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности 021100 «юриспруденция». Требования данного пункта Стандарта конкретизированы в Примерном положении о формировании фондов библиотеки высшего учебного заведения 192 , а также в приказе Министерства образовании РФ «Об утверждении минимальных нормативов обеспеченности высших учебных заведений учебной базой в части, касающейся библиотечно-информационных ресурсов» 193 . Из этого приказа следует, что в библиотечном фонде вуза должны быть доступны для обучающихся контрольные экземпляры учебников, перечень которых установлен ГОС. Однако ГОС устанавливает лишь общие требования к учебно-методическому обеспечению учебного процесса. Более верно, на наш взгляд, ссылаться не на учебники, рекомендованные ГОС (это даже противоречит принципу автономности вуза), а в целом на учебники, изданные в последние 3–4 года, по дисциплинам, включенным в ГОС.

Кроме того, требования Стандарта и приказа № 1623 в отношении наименования учебников, кодексов, сборников и т.д. и их количества следовало бы учитывать не на момент первичного лицензирования, а на момент аттестации и аккредитации. Так как вузы, выполняя требования об обеспеченности учебно-методической литературы, закупают для лицензирования учебную литературу, которая затем «отлеживается» в библиотеках и в силу изменения законодательства морально устаревает к тому времени, когда студенты в соответствии с учебным планом наконец-то дойдут до изучения той или иной дисциплины.

Наряду с вышеуказанными документами, представляемыми на лицензирование, Министерство образования и науки РФ предлагает вузам при направлении заявок на лицензирование на каждый последующий учебный год новых образовательных программ высшего профессионального образования (в том числе в действующих филиалах вуза), представлять выписку из решения Ученого совета вуза с утверждением разработанного на 5 лет бизнес-плана развития вновь открываемой образовательной программы 194 . В бизнес-плане необходимо указывать источники финансирования и конкретные денежные суммы, которые использованы для финансирования организации и реализации новой образовательной программы. Эти суммы будут рассматриваться как гарантия того, что образовательное учреждение готово с экономической точки зрения к открытию новой специальности.

Содержание представленных на лицензирование документов подвергается экспертизе. Согласно ст. 33 Закона об образовании экспертная комиссия создается уполномоченным органом исполнительной власти (Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки) по заявлению учредителя и проводит свою работу в месячный срок. В экспертную комиссию на паритетных началах входят представители государственного органа управления образованием, соответствующего органа местного самоуправления и (или) местного (муниципального) органа управления образованием, действующих образовательных учреждений, общественности.

Предметом и содержанием экспертизы является установление соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением, государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов. Содержание, организация и методики образовательного процесса предметом экспертизы не являются (п. 9 ст. 33 Закона об образовании). Таким образом, в процессе осуществления процедуры лицензирования исследуются вопросы: кто, в каких условиях, с помощью каких средств намерен осуществлять образовательную деятельность.

В п. 10 ст. 33 Закона об образовании установлено, что требования экспертизы не могут превышать среднестатистических показателей для территории, на которой зарегистрировано образовательное учреждение. Аналогичное требование содержится и в Положении о лицензировании образовательной деятельности (п. 24). Однако в данных правовых актах не указано, кто должен устанавливать эти среднестатистические показатели, с какой периодичностью они должны устанавливаться. И вообще, до настоящего времени эти среднестатистические показатели отсутствуют.

Выборочные проверки выполнения лицензионных требований и государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по образовательным программам в области экономики, управления и юриспруденции свидетельствуют о том, что о качественности образования еще рано говорить. В частности, было установлено, что не везде рабочие учебные планы соответствуют государственному образовательному стандарту; нарушена последовательность изучения дисциплин; отсутствуют дисциплины по выбору студентов; не регламентирована и слабо обеспечена методическими материалами самостоятельная работа студентов; отмечен недостаточный уровень обеспечения обучающихся учебной, учебно-методической литературой и другими источниками получения информации по отдельным дисциплинам учебных планов; тематика курсовых и дипломных работ не в полной мере отражает современные тенденции развития общества; в ряде случаев обучение по разнопрофильным дисциплинам ведется одним преподавателем; значительный объем учебного времени занимают дисциплины, не относящиеся к выбранным специализациям и др. 195

Срок рассмотрения заявления о выдаче лицензии и создания экспертной комиссии не может превышать 20 дней со дня регистрации заявления со всеми необходимыми документами. Сама экспертиза документов должна быть осуществлена в течение 30 дней с даты создания экспертной комиссии. Решение лицензирующего органа о выдаче или об отказе в выдаче лицензии принимается в срок не более 60 дней со дня регистрации заявления. Так как срок в 60 дней начинает исчисляться со дня регистрации заявления, он не должен суммироваться с указанными выше сроками (20 дней и 30 дней) 196 .

Лицензия выдается на срок не менее чем 3 года. По заявлению соискателя лицензии она может быть выдана на меньший срок.

Решение об отказе в выдаче лицензии может быть принято по следующим основаниям: а) наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации; б) отрицательное заключение экспертной комиссии, установившей несоответствие условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых соискателем лицензии, государственным требованиям и их среднестатистическим показателям для территории, на которой он зарегистрирован (п. 24 Положения). Данные основания аналогичны основаниям отказа в предоставлении лицензии по Закону о лицензировании отдельных видов деятельности (п. 3 ст. 9), за исключением последнего (несоответствие условий осуществления образовательного процесса среднестатистическим показателям для территории, на которой зарегистрирован соискатель лицензии).

Действие лицензии может быть приостановлено полностью или в части осуществления образовательной деятельности по отдельным образовательным программам по следующим основаниям: а) нарушение лицензионных требований и условий; б) невыполнение лицензиатом решений лицензирующих органов, обязывающих лицензиата устранить выявленные нарушения (п. 33, 34 Положения о лицензировании образовательной деятельности).

Лицензирующий орган при наличии вышеуказанных оснований обязан указать срок для устранения нарушений, который не может превышать шести месяцев. Если в данный срок указанные нарушения не будут устранены, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

В п. 34 Положения о лицензировании образовательной деятельности закреплено, что об устранении нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензий, лицензиат в письменной форме информирует лицензирующий орган и представляет соответствующие документы. Лицензирующий орган, в свою очередь, обязан в недельный срок принять решение о возобновлении действия лицензии и известить об этом в письменной форме лицензиата, его учредителей и налоговый орган по месту нахождения лицензиата. Из этого следует, что и при принятии решения о приостановлении действия лицензии лицензирующий орган обязан известить об этом учредителя и налоговый орган. В то же время в Положении данная обязанность лицензирующего органа не прописана. В связи с этим в п. 34 Положения о лицензировании образовательной деятельности необходимо внести соответствующее дополнение.

Возобновление лицензии означает, что лицензиат вправе продолжить осуществление образовательной деятельности. Как следует из Положения о лицензировании образовательной деятельности, срок действия лицензии на время приостановления ее действия не подлежит продлению.

Лицензия может быть аннулирована автоматически и по решению суда. Автоматически лицензия теряет юридическую силу и считается аннулированной при реорганизации, связанной с изменением организационно-правовой формы, статуса образовательного учреждения или его ликвидации (п. 26 Положения). По решению суда лицензия может быть аннулирована по следующим основаниям: а) обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии; б) неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий, предусмотренных лицензией; в) незаконность решения о выдаче лицензии (п. 35 Положения).

Под реорганизацией, связанной с изменением организационно-правовой формы, следует понимать преобразование образовательного учреждения. Смысл преобразования раскрывается в п. 5 ст. 58 ГК РФ через использование двух неравнозначных понятий: «преобразование юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида» и «изменение организационно-правовой формы». Согласно п. 1 ст. 34 Закона об образовании образовательное учреждение может быть реорганизовано в иную образовательную организацию.

Отдельные авторы полагают, что применение термина аннулирование в отношении лицензии не вполне удачно, поскольку по своему содержанию он означает, что лицензии в принципе не было. В большей степени для данной ситуации подошло бы прекращение или отзыв лицензии, так как при этом отчетливо устанавливается момент совершения действия 197 . Применительно к данной ситуации в законодательстве в большинстве случаев используется термин «отзыв», однако «аннулирование» означает отмену, объявление какого-либо акта недействительным 198 . В связи с этим, использование термина «аннулирование» в данном случае, как нам представляется, вполне уместно.

Анализ оснований приостановления действия лицензии и аннулирования лицензии, предусмотренных Положением о лицензировании образовательной деятельности и Законом о лицензировании отдельных видов деятельности, показал, что нормы Закона о лицензировании более выверены и адекватны правонарушениям. Например, стоит ли сразу приостанавливать действие лицензии в случае нарушения лицензионных требований и условий? Не целесообразнее ли предварительно установить срок для устранения выявленных недостатков? Ведь не стоит забывать, что приостановление лицензии означает приостановление образовательного процесса, которое впоследствии без сомнения отразится на качестве образовательного процесса. Аналогичное замечание возникает по поводу аннулирования лицензии вследствие обнаружения недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии, а также в случае неоднократного или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий, предусмотренных лицензией.

Приостановление и аннулирование лицензии по своей сущности представляют собой меры административного принуждения. Приостановление лицензии в юридической литературе, как правило, относят к мерам пресечения 199 , а аннулирование лицензии – к административному наказанию. В то же время, в перечне административных наказаний, который носит закрытый характер, последняя санкция отсутствует (ст. 3.2 КоАП РФ). В связи с этим правонарушения, приводящие к аннулированию лицензии, нельзя отнести к административным правонарушениям, так как в соответствии с КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ч. 1 ст. 2.1). В КоАП РФ содержатся два вида общих составов административных правонарушений, которые влекут административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) и осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), а также за осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии) и осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с нарушением требований и условий лицензии, если такая лицензия обязательна (ст. 14.1 и 19.20). В данных нормах также отсутствуют такие меры принуждения, как приостановление и аннулирование лицензии. В этой связи было отмечено, что трудно понять позицию законодателя, исключившего из системы наказаний отзыв лицензий и не включившего в перечень обеспечительных мер приостановление лицензий. Это большой подарок чиновничеству, системе административного произвола. Отзыв (приостановление) лицензий применяется и будет применяться. Включение отзыва в число административных наказаний означало бы, что такая суровая санкция применяется с соблюдением всех принципов, положений, процессуальных гарантий, закрепленных КоАП РФ (регулирование только законом, применение только судом и др.) 200 . Несмотря на то, что приостановление лицензии на право осуществления образовательной деятельности не рассматривается в качестве меры наказания, полагаем, что она (мера) также как и аннулирование лицензии на право осуществления образовательной деятельности должна применяться в судебном порядке. Данный вывод объясняется тем, что приостановление лицензии на право осуществления образовательной деятельности существенным образом затрагивает не только частные интересы (обучающихся, сотрудников образовательного учреждения), но и в целом общественные интересы.

Учитывая значимость образовательной деятельности в юридической литературе было предложено предусмотреть в КоАП РФ специальную статью, посвященную административной ответственности за осуществление образовательной деятельности без лицензии 201 .

При реорганизации без изменения организационно-правовой формы, при изменении наименования лицензиата, места его нахождения, других изменениях, не приводящих к нарушению контрольных нормативов и показателей, зафиксированных в приложении к лицензии, утрате лицензии лицензиат или его правопреемник обязан в недельный срок подать заявление о переоформлении лицензии и представить соответствующие документы, подтверждающие указанные изменения.

Переоформление лицензии производится без проведения экспертизы в срок, не превышающий 20 дней со дня регистрации заявления.

В случае если изменения, произошедшие у лицензиата, приводят к нарушению контрольных нормативов и показателей, зафиксированных в приложении к лицензии, проводится повторная лицензионная экспертиза 202 .

Филиалы образовательного учреждения должны проходить процедуру лицензирования самостоятельно, так как лицензия образовательного учреждения не дает филиалу право на осуществление образовательной деятельности (п. 7 Положения о лицензировании образовательной деятельности, п. 24 ст. 33 Закона об образовании, п. 3 ст. 8 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании) 203 .

Законы об образовании, о высшем и послевузовском профессиональном образовании, а также Положение о лицензировании образовательной деятельности не запрещают филиалам лицензировать образовательные программы при отсутствии у вуза лицензии на осуществление соответствующей образовательной программы. В ряде случаев филиалы реализуют программы среднего профессионального образования, получив лицензию на право осуществления образовательной деятельности в субъекте Российской Федерации. Однако данная практика противоречит пункту 7.1 Инструкции о порядке выдачи документов государственного образца о высшем профессиональном образовании, изготовлении, заполнении и хранении соответствующих бланков документов 204 , согласно которого документ о высшем профессиональном образовании выдается вузом с указанием, в первую очередь, наименования вуза, а потом наименования филиала, в котором обучался выпускник. Кроме того, согласно п. 2 ст. 55 ГК РФ филиал вправе осуществлять все функции юридического лица или их часть. Представляется, что под функциями в данном случае понимается сама деятельность. Если юридическое лицо не имеет права на осуществление отдельных видов деятельности, то и филиалы, на наш взгляд, не должны иметь права на осуществление данных видов деятельности. В целях недопущения подобного рода нарушений данное положение должно быть воспроизведено в Положении о лицензировании образовательной деятельности.

До настоящего времени филиалы зачастую осуществляют образовательную деятельность, не имея собственной лицензии на право ведения этой деятельности в целом или по отдельным специальностям, ссылаясь на наличие лицензии у базового вуза. В Министерство образования и науки РФ поступает информация из посольств в странах ближнего зарубежья об открытии в неустановленном порядке филиалов российских вузов (как государственных, так и негосударственных), осуществляющих свою деятельность без лицензии; в печати рекламируется образовательная деятельность по нелицензированным специальностям под прикрытием проведения маркетинговых исследований, что может быть истолковано только как недобросовестная реклама. Результаты проверок соблюдения предусмотренных лицензиями условий осуществления образовательной деятельности в ряде филиалов показали их грубое нарушение. Так, например, в отличие от сведений, представляемых при лицензионной экспертизе, уменьшается количество привлекаемых к учебному процессу преподавателей из числа штатных сотрудников вуза; необоснованно увеличивается доля специалистов, не имеющих нужной квалификации, и преподавателей, профиль подготовки которых не соответствует преподаваемой ими дисциплины 205 . Имеются и другие нарушения в их деятельности.

МАП РФ неоднократно отмечал, что отдельные образовательные учреждения вместо создания в соответствующем регионе своего филиала заключают договор о сотрудничестве в сфере образования с партнерами и создают сеть региональных центров. В результате этого образовательные услуги оказываются учреждениями, которые не имеют лицензии на ведение соответствующей образовательной деятельности. Однако такое партнерство выгодно обеим сторонам. Во-первых, оно не отвлекает собственные средства и имущество образовательного учреждения, которые пришлось бы выделить для образования филиала. Во-вторых, дает самостоятельность партнерскому учреждению. В-третьих, снимает ответственность, которую бы несло юридическое лицо за действия своего филиала. И, в-четвертых, любое учреждение, осуществляющее образовательную деятельность, должно самостоятельно проходить лицензирование, поэтому построение партнерских отношений с образовательными учреждениями в регионах, вместо создания филиалов, никак не связано с нелицензированием кем бы то ни было осуществляемой деятельности 206 .

Согласно п. 32 Положения о лицензировании образовательной деятельности Министерство образования и науки РФ вправе делегировать государственным органам управления образованием субъектов РФ полномочия по контролю за соблюдением лицензиатами, находящимися на их территории и имеющими лицензию Министерства образования и науки РФ, лицензионных требований и условий. Данное положение вытекает из п. 6 ст. 30 Закона об образовании. В то же время, из письма Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки следует, что в настоящий период до внесения изменений в Закон об образовании государственным органам управления образованием субъектов Российской Федерации делегируются полномочия только по аттестации и аккредитации образовательных учреждений среднего профессионального образования 207 .

Результаты проверок лицензионных требований и условий, проводимых Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки совместно с органами управления образованием субъектов РФ и советами ректоров вузов регионов, итоги аттестации филиалов вузов, как отмечает Министерство образования и науки РФ, свидетельствуют о том, что качество подготовки кадров с высшим профессиональным образованием в филиалах вузов во многих случаях оказывается ниже качества подготовки по тем же направлениям (специальностям) в базовых высших учебных заведениях 208 . В связи с этим федеральным, региональным и муниципальным органам исполнительной власти, имеющим в ведении высшие учебные заведения, ректорам высших учебных заведений было предложено не заявлять на лицензирование новых направлений (специальностей) высшего и среднего профессионального образования в филиалах вузов до аттестации и аккредитации этих направлений (специальностей) в базовых высших учебных заведениях 209 . Представляется, что данная рекомендация также должна быть закреплена в Положении о лицензировании образовательной деятельности.

Заявку на лицензирование в течение следующего учебного года новых программ высшего и (или) послевузовского профессионального образования вузы, согласно указаниям Министерства образования и науки РФ 210 , должны представлять в течение апреля. Данная заявка должна быть подписана учредителем вуза и согласована с администрацией субъекта РФ.

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки формирует график лицензирования вузов и доводит его до высших учебных заведений, подавших заявку. Высшие учебные заведения в соответствии с графиком направляют в министерство единый комплект документов по всем планируемым к введению в следующем учебном году программам высшего и (или) послевузовского профессионального образования. Комплект документов должен сопровождаться общим заявлением о проведении лицензионной экспертизы и выпиской из решения Ученого совета вуза о лицензировании и введении новых профессиональных образовательных программ (в том числе в действующих филиалах вуза).

В целях совершенствования процедур повторного (очередного) лицензирования, аттестации и государственной аккредитации высшего учебного заведения Министерство образования и науки РФ утвердило Порядок комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения 211 . Данный порядок основан на объединении процедур повторного (очередного) лицензирования, аттестации и государственной аккредитации. Он предусматривает выдачу вузу лицензии на право ведения образовательной деятельности и свидетельства о государственной аккредитации на единый срок, сокращение времени принятия необходимых решений и объема делопроизводства, финансовых затрат вуза за счет проведения внешней экспертизы силами единой комплексной комиссии. В состав комиссии входят две подкомиссии, состоящие из специалистов по лицензионной экспертизе, по аттестации и оценке аккредитационных показателей.

Комплексная комиссия на основе результатов экспертизы готовит три документа по направлениям экспертизы:

• экспертное заключение о лицензировании вуза (первое направление);

• заключение об аттестации вуза (второе направление);

• показатели государственной аккредитации вуза (третье направление).

При положительной оценке деятельности вуза по первому направлению Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки готовит приказ о лицензировании. В случае отрицательного заключения о лицензировании аттестация вуза прекращается и устанавливается срок для устранения недостатков, выявленных в ходе экспертизы.

При положительной оценке деятельности вуза по первому и второму направлению экспертизы он получает право подачи заявления на государственную аккредитацию.

В том случае, если высшее учебное заведение включено в график проведения комплексной оценки деятельности вуза, единый комплект документов по всем планируемым к введению в следующем учебном году профессиональным образовательным программам передается в министерство единовременно с документами и материалами, представляемыми к лицензионной экспертизе при проведении комплексной оценке деятельности вуза в соответствии с приказом Министерства образования и науки РФ от 3.08.2000 г. № 2394.

Контактная информация
© 2018 ФГБНУ «Федеральный центр образовательного законодательства»